Von den Schwierigkeiten, ein Imperium zu ordnen^*

[About the Difficulties to Order an Empire]

Es ist ein völkerrechtshistoriographischer Gemeinplatz, dass Großbritannien bzw. das British Empire das Völkerrecht oder International Law des 19. und 20. Jahrhunderts wesentlich geprägt hat. Wilhelm Grewe kennzeichnet das »lange« 19. Jahrhundert bis zum Ersten Weltkrieg sogar als das »englische Zeitalter«. Die beiden Autorinnen Lauren Benton und Lisa Ford widersprechen dieser Auffassung nicht, im Gegenteil. Aber sie gehen nicht den politischen Aktionen, den Manifestationen der britischen Macht in den internationalen Beziehungen nach, auch nicht den vertragsrechtlichen Entwicklungen. Sie sehen, wie sie in Kapitel 1 darlegen, die Grundlagen der »Sucht« nach der rechtlichen Ordnung innerhalb des Empire, die auch über dieses hinaus nach außen greift, in den Konflikten an dessen Grunde. So erzählen sie Geschichten derartiger Konflikte unter fünf Sachgebieten, dem Kampf gegen Despotismus in den Kolonien (Kap. 2), der Einrichtung und Wirkung von Kommissaren und Kommissionen, die Untersuchungen anstellen, aber auch Vorschläge machen sollen (Kap. 3), der Aufgabe des Schutzes innerhalb wie außerhalb des Empire (Kap. 4), der Ordnung der Ozeane im Kampf gegen Sklavenhändler und Piraten (Kap. 5) und der Pluralität des Empire nach innen und nach außen (Kap. 6). Sie reflektieren und kommentieren diese Geschichten in ihren rechtlichen Entwicklungen im Hinblick auf die Errichtung der britischen imperialen Ordnung nach innen wie nach außen. Die Untersuchungen bilden eine Fortführung der Studie von Lauren Benton, »A Search for Sovereignty. Law and Geography in European Empires, 1400–1900«, Cambridge (Engl.) 2010.

Die Geschichten spielen in ganz verschiedenen Teilen des Empire, ausgenommen Großbritannien selbst, die rechtlich sehr‍‍‍ unterschiedlich organisiert sind. Denn das Empire war ein über die ganze Welt ausgreifendes, plural organisiertes politisch-rechtliches Gebilde. Sich selbst regierende Kolonien in Mittelamerika standen neben der Gefangenenkolonie in Australien, Kronkolonien in Asien oder Nordamerika, u. a. Als zentrales Problem einer rechtlichen Ordnung des Empire kennzeichnen die Autorinnen die Zuordnung der »jurisdiction«, worunter je nach Zusammenhang sowohl die allgemeine Hoheitsgewalt als auch die Rechtsprechung bzw. der Rechtsschutz durch Magistrate und Gerichte zu verstehen ist. Lag sie in London, d. h. bei den zentralen Organen, dem Parlament, der Krone, den britischen Gerichten, oder bei den lokalen oder regionalen Organen, Gouverneuren, Versammlungen, Gerichten, Magistraten? Die Lösungen waren verschieden, folgten keinem einheitlichen, zentralen Konzept, sondern hingen von den jeweiligen Umständen und deren Möglichkeiten ab. So entstand im Imperium selbst zwar eine allgemeine Ordnung, die aber differenziert und plural ausgebildet war. Das galt dann auch nach außen.

Jedes der sieben Kapitel eröffnet eine grundlegende Veränderung des völkerrechtshistoriographischen Blickes auf die Geschichte des britischen Empire und des Völkerrechts im 19. Jahrhundert. Zwei scheinen dem Rezensenten von besonderer Bedeutung.

Im fünften Kapitel behandeln die Autorinnen unter dem Titel »Ordering the Oceans« zwei in der Regel mit der britischen Einflussnahme auf das Seevölkerrecht des 19. Jahrhunderts in Zusammenhang gebrachte Aktionen, den Kampf gegen den Sklavenhandel und den Kampf gegen die Piraterie. Aber sie zeigen, dass diese Kämpfe an der Basis etwas anders verlaufen sind, als das in der allgemeinen Wahrnehmung aufgenommen wurde. Beide waren kleinteilig, situationsbezogen, ungewiss im Einzelnen, folgten keinem allgemeinen gene|ralstabsmäßigen Plan, zerfielen also auch in Rechtsgeschichten. Im konkreten Kampf gegen den Sklavenhandel fand keine Berufung auf Menschenrechte oder allgemeine humanitäre Postulate statt. Die Rechtsgrundlagen waren in ihren Wirkungen ambivalent und die Ergebnisse daher sehr unterschiedlich. Denn sie waren vielfältig, britisches Gesetzesrecht, Admiralty Law und Prize Law, bilaterale völkerrechtliche Verträge, selbst lokales oder regionales Recht. Da die völkerrechtlichen Verträge aber in vielerlei Hinsicht erhebliche Löcher aufwiesen, bestand kein einheitliches internationales Recht. Zudem konnten die Briten nicht allein handeln, sondern bedurften der Kooperation mit anderen Staaten in mixed commissions. Bei der Bekämpfung der Piraten war noch nicht einmal eindeutig, wer eigentlich ein Pirat war. In den verschiedenen Weltgegenden war das durchaus unterschiedlich. So lagen auch dem Vorgehen gegen die Piraten imperiales, also britisches Gesetzesrecht, internationale Verträge, britisches Admirality Law zugrunde, aber auch ein Anreizsystem für die Navy in Analogie zum Prisenrecht. Eine universale Jurisdiktion gegen einen angeblichen hostis humani generis wurde britischerseits nicht in Anspruch genommen. Umstritten waren die Behandlung nicht-britischer Piraten, von denen oft ungewiss war, ob sie überhaupt solche waren, und deren Verfolgung auf Land, das fremder Souveränität unterstand. Die Autorinnen machen deutlich, dass dieser Kampf sich an britischen Interessen orientierte, nicht an großen Worten über »crimes against humanity«. Zwar entsteht, so das Fazit, am Ende aus den Verbotsregimen eine Art internationaler Rechtsordnung. Aber sie sei aus ausverhandelten Prinzipien zusammengestoppelt. Zwar bildeten die imperialen Ambitionen Großbritanniens für die Ordnung der Ozeane eine wesentliche Grundlage. Aber die Autorinnen kommen zu dem Ergebnis, dass diese eine »clumsy hybrid creation: regional and global, municipal and international, simultaneously beholden to and exempt from imperial sway« sei (147). Die Analyse der konkreten rechtlichen Verhältnisse und Vorgehen ergibt hier offenbar eine erhebliche Diskrepanz zu den allgemeinen Theorien und Thesen der Völkerrechtslehre.

Auch im sechsten Kapitel »An Empire of States« werden gängige Deutungen der imperialen Stellung Großbritanniens durch die Analyse der Praxis zumindest differenziert. Die Autorinnen sehen Imperien nicht nur als große Staaten innerhalb der auf souveränen Staaten gründenden völkerrechtlichen Ordnung, sondern verstehen sie als eine plurale Ordnung, eher als ein Staatensystem denn als Staat. Sie erschüttern damit einen der Grundpfeiler der Deutungen der Völkerrechtsordnung des 19. Jahrhundert als Ordnung gleicher souveräner Staaten. Denn damit wird nicht weniger begründet als eine in sich differenzierte internationalrechtliche Ordnung verschiedener Ebenen. Die Autorinnen bringen daher unter Berufung auf Edmund Burke und Jeremy Bentham Verbindungen zwischen imperialer und föderaler Ordnung ins Spiel, verweisen dabei sogar auf das Alte Reich. So werden Herrscher und Herrschaftseinheiten am Rande des Empire in Asien in ihrer Souveränität gestärkt. Es entstehen politisch und rechtlich plurale Regionen innerhalb eines gefleckten (spotty) britischen Kraftfeldes. Das Empire kennt rechtliche Stufen der Zugehörigkeit und Verbindungen, es bilden sich imperically inflected state systems. Die Autorinnen schildern diese Vorgänge für zwei Regionen, in Polynesien, wo die Frage nach der Souveränität Tahitis zur Diskussion stand, und in der Region des Rio de la Plata, wo der Schutz der freien Schifffahrt für die britischen Untertanen durch das sich gerade aus spanischer Abhängigkeit lösende Uruguay eine Lösung verlangte. Souveränitätsaspirationen der und imperiale Einflussnahme auf die neuen Staaten schufen regionale Ordnungen eigener Art, die aber, da sie u. a. über den globalen Handel Verbindungen zur globalen Ordnung hatten, zu Grundlagen des britischen kommerziellen Empire wurden.

Im siebten Kapitel »A Great Disorder« ziehen die Autorinnen ihre Schlussfolgerungen. Von einer eindeutigen, klaren, nach einem Konzept ausgearbeiteten, in sich konsistenten rechtlichen Ordnung könne weder für das Imperium noch auf globaler internationaler Ebene die Rede sein. Noch einmal betonen sie, dass aus den vielen von ihnen vorgestellten Vorgängen aus verschiedenen Quellen, in verschiedenen Teilen des Empire, unter verschiedenen rechtlichen und politischen Bedingungen und Kontexten sich der Einfluss der britischen imperialen Formierungen auf die rechtliche Ordnung innen und außen besser ergäbe als aus moralisch infizierten Allgemeinurteilen über den Imperialismus des Empire. Einerseits sei die Erkenntnis gewachsen, dass die Ordnung innerhalb des Empire nicht ohne Ausgriff auf die Welt jenseits seiner Grenzen möglich gewesen sei. Andererseits seien aber auch die Grenzen des imperialen |Rechts als Rahmen für eine globale Ordnung sichtbar geworden. Noch einmal werden konstitutionelle Probleme im Empire selbst über das Verhältnis von Metropole und Kolonien aufgeworfen. Die Frage nach dem unterschiedlichen Rechtsstatus der British subjects in den verschiedenen Teilen des Empire wurde aus konkreten Anlässen immer wieder diskutiert. Sie warfen auch Fragen ihres Schutzes in semi-souveränen Staaten, etwa in Indien, und damit des Übergangs dieser Staaten vom internationalen zum imperialinternen Status auf. Aufgrund ihrer Analysen lesen die Autorinnen auch die Geschichte des »International Law« und seine Geschichtsschreibung als Völkerrecht der zivilisierten Staaten, das andere nur kraft europäischer Anerkennung zulässt, als eine vor allem intellektuelle Geschichtsschreibung, die der konkreten rechtlichen Arbeit (workings) innerhalb des Empire keine Beachtung schenke. Damit wird die Beziehung zwischen Empire und International Law von einer abstrakten, allgemeinen Ebene in die der konkreten rechtlichen Vorgänge geholt. Ihre Rechtsgeschichten, so die Autorinnen, hätten Versuche aufgezeigt, den Graben zwischen dem staatlichen und dem Völkerrecht in einem komplexen Prozess konkret zu überbrücken, über Fragen der Jurisdiktion, der Interventionen, der inter-imperialen Kooperation, der Ausdehnung des eigenen imperialen Rechts, der Schaffung von regionalen Systemen, in denen andere Imperien, aber auch abhängige Mikrostaaten daran mitwirkten, dass British supported rules sich durchsetzen konnten. So gab es auch keine klaren Ordnungen, weder im Imperium selbst noch im internationalen Bereich, wohl aber wirksame Analogien zwischen innen und außen. Die Forderungen von unten her Abhilfe für konkrete Konflikte durch Recht zu schaffen, trafen auf das politische Ziel der Ausbildung des Empire, bildeten aber eben deshalb keine rechtlich vereinheitlichte, sondern eine plurale rechtliche Ordnung aus.

Bleibt die Frage nach den »origins« des International Law. Zwar gehen die Autorinnen vom Empire und seinem Einwirken auf das International Law aus, so dass dessen Rolle für das internationale Recht dieser Epoche als Weg von innen nach außen erscheint. Damit wird Völkerrecht aber nicht zum äußeren Staatsrecht Großbritanniens oder des britischen Imperiums. Es handelt sich um Beeinflussung, um Prägung, um Modellierung aus den Bedürfnissen des Empire heraus.

Die Untersuchung von Benton und Ford verändert das herkömmliche völkerrechtshistoriographische Bild der Rolle des britischen Weltreiches im 19. Jahrhundert nicht dem Grunde nach. Seine dominante Rolle für die Ausbildung des Völkerrechts in dieser Zeit wird eher noch deutlicher. Aber da nicht die politischen oder weltpolitischen Aktionen, die internationalen Beziehungen, sondern rechtliche Entwicklungen aus konkreten Konflikten im Empire im Hinblick auch auf ihre Außenwirkungen von unten her Gegenstand der Analysen und Grundlagen der Urteile der Autorinnen sind, wird eine völlig neue Dimension dieser Rolle sichtbar. So gibt die Darstellung überraschende Antworten, indem sie einen eigenartigen Weg verfolgt, den Weg der theoretisch begleiteten und erklärenden Erzählung konkreter Rechtsgeschichten, aus deren Ablauf sich Tendenzen und Strukturen einer rechtlichen Organisation des Empire wie der Ordnung zu anderen Staaten zeigen und entwickeln lassen. Das verleiht der Untersuchung aus völkerrechtshistoriographischer Sicht einen spezifischen Reiz. Denn sie eröffnet neben den Analysen der Völkerrechtstheorien, die heute besonders gepflegt werden, und den traditionellen Analysen der positiv-rechtlichen Ordnungen aus Verträgen und Gewohnheiten, die heute jedoch etwas zurücktreten, die Ebene der konkreten Rechtskonflikte, deren Lösung oder Nicht-Lösung letztlich über die Wirksamkeit des Völkerrechts als Ordnungsinstrument und dessen Entwicklung aus diesen Konflikten entscheidet. Die Entstehung von Völkerrecht war nie und ist auch in der Gegenwart kein Vorgang der Rechtssetzung, sondern ein Prozess der konsensualen Rechtsbildung der an der Völkerrechtsordnung beteiligten Glieder. Das sind seit dreihundert Jahren die Staaten. Aber in dieser Untersuchung zeigt sich, dass dieser zurückgebunden ist an innerstaatliche bzw. hier an interimperiale Vorgänge. Das gilt auch in der Gegenwart, z. B. in den Bereichen der Menschenrechte oder des Umweltrechts. Das ist in der Völkerrechtshistoriographie bisher nur selten zur Sprache gekommen. Insofern ist diese Untersuchung bespielhaft und verdient Nachahmer in anderen Fragestellungen. Auf die so viel und streitig diskutierte Frage nach den Ursprüngen des Völkerrechts kommt es dabei letzten Endes nicht an. Denn jede völkerrechtliche Ordnung baut zwar auf der Herkunft aus vorhergehenden Völkerrechtsordnungen auf, hat aber auch ihre eigenen Ursprünge, da sie auf neue Herausforderungen reagieren muss.

Die Darstellung stellt auch wieder die ebenfalls umstrittene Frage nach dem Verhältnis der Völkerrechtslehre und der Völkerrechtspraxis. Denn sie zeigt u. a., dass die Praxis zunächst den gegebenen politischen, ökonomischen und anderen Herausforderungen und Problemstellungen in den Beziehungen zwischen den Staaten folgt und dafür rechtliche Lösungen sucht, gewiss im Rahmen der bestehenden positiven Ordnung, aber auch darüber hinaus oder außerhalb derselben durch Neuschöpfungen. Ihre Beziehung zur Lehre ist von daher bestimmt. Die Lehre hat das Ziel, das Völkerrecht wissenschaftlich zu systematisieren, als rechtliche Gesamtordnung der Beziehungen zwischen den Staaten zu erfassen und darzustellen sowie auf der Grundlage bestimmter Konzeptionen dessen Entwicklung zu beeinflussen. Sie nimmt dabei die Entwicklung der völkerrechtlichen Praxis zwar auf, verwendet sie aber vielfach eher als »Material« neben anderen Materialien. Das gilt auch für den sog. Positivismus. Praxis und Lehre stehen somit in einem komplexen Wechselverhältnis. Für die Völkerrechtshistoriographie bedeutet das, dass sich das‍‍‍ Völkerrecht einer Zeit in der vollen Gestalt erst in der Zusammenschau beider erschließt, sie also nicht nur auf das eine oder das andere gerichtet sein kann, sondern immer auch, wenn auch in Arbeitsteilung, versuchen muss, das Wechselverhältnis zwischen beiden zu erfassen.