»Im Reiche und in den Ländern müssen nach Maßgabe der Gesetze Verwaltungsgerichte … bestehen« (Art. 107 Weimarer Reichsverfassung)^*

[»In the Reich and in the states administrative courts have to exist, according to the laws ...« (Art. 107 Weimar Constitution)]

Zugegeben, ich habe mich einmal lustig gemacht über die wachsende Zahl der »Handbücher«,¹ habe über die jedermann altersgemäß zukommende Festschrift gespottet,² aber gleichzeitig an Handbüchern und Festschriften mitgearbeitet. Den darin steckenden Widerspruch kann ich nicht auflösen. Doch loben darf man, wenn es etwas zu loben gibt: Das vorliegende dreibändige Handbuch verdient große Bewunderung. Seine 2538 Seiten geben einen bisher nicht möglichen Überblick über die äußere und innere Geschichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit im In- und Ausland. |Die Bände sind übersichtlich gegliedert. Der erste Band enthält in kleinen, monographisch gestalteten Aufsätzen die »Vorgeschichte« im Alten Reich und im 19. Jahrhundert (Teil I), dann – nach 1871 – die ersten reichsweiten Verwaltungskontrollen, im Schwerpunkt aber in 17 Abschnitten die Geschichte der Verwaltungsgerichtsbarkeiten aller deutschen Länder und der Hansestädte bis zur Gegenwart (Teil II). Dabei steht Baden bekanntlich an der Spitze, und Preußen mit seinem Oberverwaltungsgericht bildet das Schwergewicht. Wir erfahren auf dem Weg über Hessen-Darmstadt, Württemberg und Bayern, Sachsen und Thüringen bis in die letzten Winkel kleinstaatlicher Verhältnisse, wie es unter den besonderen staatsrechtlichen Bedingungen des deutschen Föderalismus dazu kam, das noch in der Paulskirche favorisierte justizstaatliche Modell (§ 182) schrittweise durch eigenständige Verwaltungsgerichte zu ersetzen und die dort zunächst noch kompromisshaft zugelassene erstinstanzliche Dominanz der Verwaltung abzubauen. Dieser Prozess war langwierig. Nicht nur der Problemdruck der Streitfälle war in Preußen, Bremen oder Mecklenburg unterschiedlich, ebenso die Verfassungslage von Reich und Ländern nach 1871 und 1918, die parteipolitische Landschaft war ungleich, und es fehlte lange an einer obersten Instanz auf Reichsebene. Das nach dem »Anschluss« Österreichs von 1938 und dann 1941 noch gegen die NSDAP geschaffene, aber mit einem Mann aus dem »Braunen Haus« unglücklich besetzte Reichsverwaltungsgericht konnte diese Vereinheitlichung nicht leisten.

Teil III des ersten Bandes setzt mit der Entwicklung nach 1945 ein. Nicht zuletzt aufgrund der frischen Erfahrung des Nationalsozialismus wurde – nach Überwindung der Divergenzen in den westlichen Besatzungszonen – eine neue dreistufige Verwaltungsgerichtsbarkeit aufgebaut. Das Bundesverwaltungsgericht gehörte von nun an zu den fünf obersten Gerichtshöfen des Bundes (Art. 95 GG). 1960 trat endlich auch eine einheitliche Verfahrensordnung in Kraft. In der sowjetischen Besatzungszone ging die Verwaltungsgerichtsbarkeit unter, ein bürgerliches Widerstandsnest blieb zeitweise Thüringen, aber 1952 war endgültig Schluss. Gerichtsförmige Abhilfe gegen den von der SED dirigierten »Staat« gab es nicht mehr – bis zur Wiedervereinigung. Die seither komplettierte gesamtdeutsche Verwaltungsgerichtsbarkeit ist zwar wohlgeordnet, aber sie wird sich weiter verändern, stets in latenter Spannung zur Verwaltung als ihrem Kontrollobjekt, wie in der Vergangenheit in Reaktion auf die anbrandenden Wellen von Verfahren (Numerus clausus, Wehrdienst, Sozialhilfe, Asylanträge). Die erhoffte Vereinheitlichung der eng verwandten Verfahrenswege von Verwaltungs-, Sozial- und Finanzgerichtsbarkeit ist bisher ausgeblieben.

Nachdem der geschichtliche deutsche Teil bis an die Gegenwart herangeführt ist, setzt das Handbuch mit dem zweiten Band den historischen Rundblick »in ausgewählten europäischen Staaten« einschließlich Russlands sowie in den USA und Lateinamerika fort (§§ 28–47). Dieser Rundblick ist ungemein interessant, zeigt er doch überall tendenziell ähnliche, aber faktisch ganz unterschiedliche Entwicklungen. Die Ähnlichkeiten beruhen auf dem allmählichen weltweiten Vordringen des gewaltenteilenden demokratischen Verfassungsstaats, oder, anders gesagt, eines Gesellschaftsmodells mit stärker ausformulierten Individualrechten. Der den Gesetzesstaat komplettierende materiale »Rechtsstaat« kann zwar ohne Verfassungsgerichte auskommen, nicht aber ohne eine Gerichtsbarkeit, die dort interveniert, wo individuelle oder kollektive Grundrechte durch Verwaltungshandeln gefährdet werden. So hat die Differenzierung der Staatsfunktionen einerseits und die freiheitlicher werdende Gesellschaft andererseits in vielen Ländern zu gerichtlicher Verwaltungskontrolle geführt, sei es durch Erweiterung der traditionellen Zuständigkeiten, sei es durch eine separate Verwaltungsgerichtsbarkeit. In anderen Ländern gelang dies nicht, etwa in Russland, dessen Entwicklung zum Rechtsstaat 1917 abbrach, 1993 wieder aufgenommen wurde und nun erneut bedroht scheint. Der Fortschritt des Rechtsschutzes ist nicht nur eine Schnecke, sondern kehrt sich auch manchmal um oder macht mühsame Umwege.

Im Übergang von der geschichtlichen Darstellung in Deutschland, Europa und Amerika in den Bereich des auch international geltenden Rechts drängen am Ende des zweiten Bandes die grundsätzlichen Fragen zu einer Art Synthese. Erörtert werden (§§ 48–55) die Spezifik nationaler Entwicklungspfade, die allgemeinen verfassungs- und völkerrechtlich-menschenrechtlichen Prämissen, der Verwaltungsrechtsschutz in der Europäischen Union und in internationalen Organisationen, was schließlich zu den Voraussetzungen der internationalen Zusammenarbeit und zu »Entwicklungsperspektiven« der Zukunft führt. Je nach |Blickwinkel lassen sich in diesen Darstellungen die Divergenzen oder die tendenziellen Konvergenzen betonen. Überall gibt es Verbesserungsbedarf, wenn man nur die normative Messlatte hoch genug legt. Aber in der Summe sind die Möglichkeiten des Rechtsschutzes national und international seit dem späten 19. Jahrhundert deutlich gewachsen. Immer wieder haben sich die Gerichte den Autokraten oder auch nur störrischen Verwaltungen in den Weg gestellt, haben auf ihre Unabhängigkeit gepocht und die Einhaltung gesetzlicher, verfassungsrechtlicher und internationaler Regeln eingefordert. Angesichts heute weltweiter Kommunikation und der raschen Mobilisierbarkeit protestierender Massen wachsen die Chancen, dass sich der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz auch international festigt. Das Handbuch, in einem schmaleren dritten Band durch ausgewählte und übersetzte Quellen ergänzt, ist ein außerordentlich informatives, nützliches und perspektivenreiches Werk geworden. Es ist einige Jahre an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften in Speyer gereift, aber ein dauerhaftes gut Ding will Weile haben.