Grenzen der Regelungsmacht von Recht und hoheitlicher Herrschaft: Geld- und Bankenkrisen vom Spätmittelalter bis zur Einführung des Goldstandards

[Limits of the Regulatory Power of Law and Sovereign Rule: Monetary and Banking Crises from the Late Middle Ages to the Introduction of the Gold Standard]

I. Einleitung

Krisenhafte Verwerfungen der Finanzmärkte wie etwa die Dynamiken der Jahre 2007–2010¹ scheinen die These nahezulegen, dass sie in allererster Linie ein Phänomen des globalisierten Finanzkapitalismus sind. Allerdings zeigt sich mit Blick auf die Geschichte des Geldes sowie der Banken,² dass solche Phänomene seit dem späten Mittelalter einen festen Teil nicht nur, aber insbesondere der Evolution von Finanzen und Banken in Europa³ bildeten.⁴ Denn schon in dieser Zeit werden immer wieder wechselseitige Abhängigkeiten von Finanzmärkten sichtbar. Dafür waren verschiedene Faktoren entscheidend: Die räumliche Distanz zwischen Orten der Edelmetallproduktion und Orten der Edelmetallnachfrage konnte Liquiditätskrisen auslösen, die sich insbesondere in Form von Kreditkrisen manifestierten. Hinzukommen konnten aber auch Krisen, die auf die Überproduktion von Geld, auf spekulatives Handeln oder auf Instabilitäten des Finanzsektors zurückgingen. Geradezu verheerende Wirkungen entfalteten dabei kriegerische Auseinandersetzungen und die dadurch hervorgerufenen fiskalischen Bedürfnisse.

Solche Krisen wurden häufig durch das fiskalisch getriebene Handeln hoheitlicher Akteure ausgelöst, die allerdings schon im eigenen Interesse immer auch bestrebt waren, die Geld- und Finanzmärkte rasch wieder zur Ruhe zu bringen. Recht und Rechtswissen waren dabei wichtige Instrumentarien. Allerdings wurden immer wieder auch die Grenzen hoheitlicher Steuerungsmacht und rechtlicher Verbindlichkeit deutlich. Vor diesem Hintergrund wird verständlich, dass Obrigkeiten und später Regierungen versuchten, statt durch schlichte Anordnungen den Finanzmarkt mit Hilfe von Banken zu steuern. So zeigt sich, dass die hoheitliche Herrschaftsbefugnis über die Münze und später über die Währung insgesamt schon im ausgehenden Mittelalter und in der Frühen Neuzeit nicht allein an rechtliche Grenzen stieß, sondern vor allem auch in der Durchsetzbarkeit limitiert wurde (näher unten II.). Aber auch dann, wenn Obrigkeiten und Regierungen mit Hilfe von Bankgründungen und durch die Einschaltung von Intermediären den Finanzmarkt im eigenen Interesse zu beeinflussen suchten, war die erfolgreiche Umsetzung solcher Bestrebungen alles andere als sicher. Aussichtsreicher waren die Bemühungen erst dort, wo es den Staaten gelang, mit Zentralbanken und internationalen Währungsstandards ein Stück weit den Rahmen von Finanzmärkten zu bestimmen (näher unten III.).

II. Hoheitliche Verfügungsmacht über Münzwerte und ihre Grenzen

»Den Königen gebührt das Recht, Münzen zu schlagen.«⁵ Mit diesen Worten fasste ein gelehrter Jurist des Spätmittelalters⁶ eine weit verbreitete und allgemein akzeptierte Regel zusammen. Die |Befugnis zur Münzprägung,⁷ das sog. Münzrecht oder Münzregal,⁸ gewann mit der im 12. Jahrhundert einsetzenden weiträumigen Monetarisierung der europäischen Wirtschaft⁹ wachsende Bedeutung. Sie eröffnete den Münzherren eine wichtige Einnahmequelle: Indem der Silbergehalt neu produzierter Münzen herabgesetzt, der Nominalwert aber beibehalten wurde, konnten für alte Münzen oder andere Formen von Silber nominell höhere Preise gezahlt werden, es kam also mehr Silber an die Münzberechtigten für eine materiell geringere Gegenleistung. Mit dem Instrument der‍‍‍ Münzverrufung, dem auf spezifische Münzen bezogenen Zahlungsverbot, konnten die Münzherren zudem diesen Austausch von Münzen erzwingen. Spätestens dann, wenn der Wert der auf diese Weise produzierten und in Umlauf gebrachten Münzen wieder herabgesetzt wurde (insbesondere im Hinblick auf ihren Wert gegenüber anderen Münzen), wurde dieses Vorgehen für die‍‍‍ Inhaber solcher Münzen zum Verlustgeschäft. Besonders stark gebeutelt wurden durch diese fiskalisch getriebene Geldpolitik die Grundherren, waren doch die Nominalbeträge der ihnen geschuldeten Geldrenten langfristig festgelegt. ¹⁰ Für den regelmäßig auch mit anderen Währungen konfrontierten Handel waren solche Währungsoperationen dagegen eher vorteilhaft, weil sich auf‍‍‍ diese Weise die aus dem von Abwertungen betroffenen Währungsraum ausgeführten Waren verbilligten und damit letztlich Absatzvorteile entstanden.

Abwertungen im Fiskalinteresse waren bis tief in die Frühe Neuzeit Teil der europäischen Finanzgeschichte,¹¹ konnten aber ihrerseits auch zu bemerkenswerten Wandlungen hoheitlicher Finanzpolitik führen. Das zeigt sich besonders plastisch am Beispiel Frankreichs im 14. Jahrhundert:¹² Bereits zu Beginn des Hundertjährigen Krieges versuchten Philipp VI. und Johann II. dessen Kosten über Abwertungen zu finanzieren. Das führte zu heftigem Protest durch die Grundherren Frankreichs und damit zum Widerstand des geistlichen und weltlichen Adels, dessen Einkünfte durch die Abwertungen am meisten litten. Sie erzwangen den Übergang von einer fiskalisch getriebenen Geldpolitik zu einer Politik der zunächst indirekten und seit 1385 direkten Besteuerung, da diese aufgrund der Steuerprivilegien naturgemäß vorteilhafter für die Adeligen war. Dieser Vorgang verdeutlicht exemplarisch eine mögliche Beziehung von Steuer- und Geldpolitik im vormodernen Europa: Solange der Münzberechtigte ohne ernsthaften Widerstand der Betroffenen Einnahmen durch Veränderungen des Münzwerts erzielen konnte, fehlte es an der Notwendigkeit zur Einführung von Steuern. Das änderte sich dort, wo insbesondere über ständische Institutionen und den hierin vertretenen Adel mit der Einführung von Steuern die Umverteilung der Finanzierungslasten durchgesetzt wurde.¹³ Dem entsprach es, dass seit dem 13. Jahrhundert die Stände immer häufiger bei Veränderungen des Münzwerts beteiligt wurden.¹⁴

Im Tractatus de Origine, Jure, et Mutacionibus Monetarum, kurz De Moneta, 1358 verfasst von Nicolaus Oresmius (ca. 1320–1382),¹⁵ wurden solche Grenzen herrschaftlicher Geldpolitik vollends konturiert.¹⁶ Zwar hatten das Papsttum und die Kanonistik seit dem ausgehenden 13. Jahrhundert die Regel entwickelt und entfaltet, dass Könige nur‍‍‍ mit ständischer Zustimmung den Münzwert verändern konnten.¹⁷ Doch es war Oresmius, der diese und andere Diskurse des gelehrten mittelalterlichen Rechts über Geld und Münzen¹⁸ erstmals in einem Traktat bündelte, der seinerseits |den‍‍‍ Auftakt¹⁹ zu einer Fülle ähnlich angelegter Schriften bilden sollte.²⁰ Hier hieß es dann u. a.:

»Ob dieser Mutation erlischt auch der Zustrom trefflicher Ware und natürlicher Reichtümer von außen her für den abwertenden Staat. Denn Händler wenden sich unter sonst gleichen Umständen lieber jenen Nationen zu, wo sie sicheres und gutes Geld erhalten. Auch der Binnenhandel erfährt im Abwertungsland Störung und vielseitiges Hindernis. Dauern diese Mutationen an, so können Geldertrag, Jahrespension, Miete, Steuern und derartiges bekanntermaßen nicht gut und gerecht festgelegt werden. Auch lässt sich kein Geld mehr gegen Vergütung mit normaler Sicherheit ausleihen oder übertragen. Wegen Abwertungen verweigern viele caritative Hilfeleistungen. Und doch sind ausreichender Münzstoff, aktiver Handel, was sonst noch erwähnt wurde, menschlicher Natur notwendig, zuträglich und nutzbringend. Ihr Gegenteil gereicht der gesamten bürgerlichen Gemeinschaft zu Schaden und Nachteil.«²¹

Deswegen, so erklärte Oresmius weiter, gehöre »das Geld […] der Gemeinschaft, d. h. den einzelnen Personen.« Das aber bedeute, »dass man nie eine Mutation der Zahlungsmittel vornehmen darf, außer in höchster Not oder mit offenkundigem Vorteil für alle Geldbesitzer.“²² Der Sache nach war damit auch die ständische Mitwirkung im Zusammenhang von Abwertungen umfasst, vor allem aber rückte der Geldwert in die Nähe einer fundamentalrechtlich geschützten Position, die für den Herrscher prinzipiell unverfügbar war.

Doch diese Position hat sich in der Praxis nicht durchsetzen können. In Zeiten fiskalischer Not wurden normative Grenzen hoheitlicher Geldmacht rasch porös. Das zeigt sich besonders deutlich im Heiligen Römischen Reich. Hier hatte lange Zeit eine gewisse Stabilität vorgeherrscht, die durch die Münzaufsicht der Reichskreise und durch überregionale Münzbündnisse möglich geworden war.²³ Doch der Dreißigjährige Krieg und seine fiskalischen Konsequenzen führten in eine massive Währungskrise, die als »Kipper- und Wipperzeit« bekannt geworden ist:²⁴ Ähnlich wie bereits in Frankreich wurde der Silberwert von Münzen im Gewinninteresse reduziert und kupferhaltige Münzen gelangten in wachsendem Umfang in Verkehr. Das verband sich insbesondere mit dem Vorgang des »Kippens« oder »Wippens«, der das Auswiegen und darauf basierende Auswechseln von Münzen bezeichnet. Dabei wurden alte, werthaltige Münzen von Händlern gegen einen Zuschlag in neue Münzen getauscht, deren nominaler Wert allerdings über ihrem intrinsischen Metallwert lag. Auf diese Weise vergrößerte sich die Geldmenge bis hin zur Inflation. Als dann noch Territorien mit eigener Silberförderung wie Sachsen oder die Habsburger Lande dazu übergingen, zur Finanzierung des Krieges sog. Kippermünzen in Umlauf zu setzen, schufen auch sie sich ihre eigene Inflation. Dies wirkte sich negativ auf die Steuererträge aus, die nunmehr das einmal produzierte schlechte Geld in die Staatskassen zurückführten. Die selbstgeschaffene Währungskrise war vollends in eine fiskalische Krise umgeschlagen. Deswegen – und weniger wegen der Vorgaben der Reichsmünzordnungen, freilich auch auf Druck der Landstände – setzten seit 1621 Verrufungen der Kippermünzen ein. In Sachsen etwa konnten sich die Inhaber solcher Münzen seit 1623 nurmehr deren Metallwert in neuem Geld auszahlen |lassen,²⁵ in den Habsburger Landen wurde die sog.‍‍‍ »Lange Münze« auf 13,3% ihres ursprünglichen Nennwerts herabgesetzt, während in Bayern 25% des ursprünglichen Nennwerts erhalten blieben.²⁶

Wesentlich für die rechtliche Bewältigung solcher Abwertungen war immer auch die Frage, welche Münze für die Zahlung von Schulden, insbesondere von Darlehen, zu verwenden war, wie also das Risiko von Auf- und Abwertungen zwischen der Schuldner- und der Gläubigerseite verteilt war. Im gelehrten mittelalterlichen Recht hatte sich dazu die Grundregel herausgebildet, dass stets die Münze bei Vertragsschluss und damit deren Wert geschuldet war.²⁷ Dem entsprach auch die gemeinrechtliche Lehre im 17. Jahrhundert.²⁸ Tatsächlich folgte die Praxis in Frankfurt am Main, wo man 1623 ebenfalls eine neue Münze eingeführt hatte,²⁹ dieser Linie und spiegelte damit eine generelle Tendenz wider. Demgegenüber wälzte Sachsen das Risiko der nachträglichen Abwertung auf den Gläubiger ab, wurde hier doch angeordnet, dass alle Zahlungen bei Darlehen in neuer Münze vorzunehmen waren. Für die Schuldner bedeutete das naturgemäß eine erhebliche Belastung, und es scheint, dass deswegen der Schuldendienst stockte.³⁰ Ähnlich wie zuvor bei der Einführung der Kippermünzen geriet also auch hier die staatliche Herrschaftsmacht gegenüber der Finanzpraxis an ihre Grenzen. Vergleichbare Phänomene sollten sich im 18. Jahrhundert wiederholen, als Preußen den Siebenjährigen Krieg (1756–1763) durch Münzverschlechterungen zu finanzieren suchte und Österreich, einem mittlerweile immer wieder in Europa zu beobachtendem Beispiel folgend,³¹ mit Papiergeldemissionen operierte.³² Gerade das österreichische Vorgehen verwies zudem auf eine neue Qualität hoheitlichen Handelns im Verhältnis zu den Finanzmärkten, war hierbei doch eine Bank wesentlich für die Ausgabe des Papiergeldes. Das führt zur nachfolgend thematisierten Frage nach der Funktion und Bedeutung von Banken als‍‍‍ Instrumenten hoheitlicher Finanzmarktaktivitäten.

III. Hoheitliche Herrschaft, Banken und Finanzmarktkrisen

Mit der Ausbreitung der Geldwirtschaft wurden Banken nicht allein für den Handel, sondern auch für die Obrigkeiten zu wichtigen Partnern bei der Bereitstellung von Liquidität.³³ Deswegen wurde es für die städtische Obrigkeit zu einer Option, Bankinstitute als hoheitliche Institution zu begründen. Ein typisches Beispiel ist Venedig:³⁴ Hier hatte man im 15. Jahrhundert versucht, die Stabilität der privaten Banken durch regulatorische Vorgaben über Eigenkapital und die Begrenzung bargeldloser Zahlungen zu garantieren, um so die Entstehung von übergroßen Kreditausfallrisiken zu verringern.³⁵ Trotzdem gerieten die venezianischen Banken im 15. und 16. Jahrhundert unter gewaltigen Druck, denn die regulatorischen Maßnahmen konnten nicht verhindern, dass in weitem Umfang Liquidität abfloss.³⁶ Als Folge eines massiven Bankenzusammenbruchs kam es deswegen 1587 zur Gründung des Banco della Piazza di Rialto, der ersten öffentlichen Bank für Venedig. Sie bot die gleichen Leistungen wie die zuvor insolvent gewordenen Institutionen, konnte sich aber auf die Republik Venedig als Garantin stützen. Die hoheitliche Verankerung wurde damit zum Fundament öffentlichen Vertrauens.³⁷ Der Banco della Piazza di Rialto wurde damit zum Vorbild für andere Wechselbanken nicht allein in Italien, sondern auch in Hamburg,³⁸ Nürnberg³⁹ und insbesondere in Amsterdam.

Ein weiteres Beispiel für ein Bankinstitut als hoheitliche Institution ist die 1609 begründete Wisselbank von Amsterdam,⁴⁰ der die Kreditvergabe an Private verwehrt war. Im Vordergrund |stand zunächst die Emission von Münzen und damit die Förderung des niederländischen Fernhandels und seiner kolonialen Aktivitäten. Die Wisselbank wirkte aber auch als Clearinginstitution und förderte damit den bargeldlosen Zahlungsverkehr. Denn alle Wechsel über 600 fl. mussten kraft hoheitlicher Anordnung über die Wisselbank abgewickelt werden. Das bedeutete, dass alle potenten Handelshäuser Konten bei der Bank unterhielten, die ihrerseits den Zahlungsverkehr zwischen diesen Akteuren etwa in Form von Wechselausstellungen und Wechseleinlösungen übernahm. Die Wisselbank diente zudem zur Sicherung des städtischen Kredits, gewährte aber auch der Vereenigde Oostindische Compagnie Kredite und förderte damit besonders intensiv die niederländischen Kolonisierungsbestrebungen. Seit 1683 bot die Bank auch die Möglichkeit, Edelmetalle zu deponieren, und gab hierzu in Form der recepis eine Art von Wertpapier aus, das seinerseits als Zahlungsmittel eingesetzt werden konnte. Auf diese Weise wurde die Wisselbank zum Ausgangspunkt für die Entstehung des europaweit wichtigsten Marktes für Edelmetalle, war sie doch dazu in der Lage, jede Grobmünze auch in größeren Quantitäten zu beschaffen. Die Stabilität der Wisselbank, die auch von der berühmt-berüchtigten (und mittlerweile sogar verfilmten⁴¹) ›Tulipmania‹ 1636/37⁴² nicht bedroht wurde, wurde vorbildhaft in Europa. Sie machte deutlich, dass und wie die Dynamik der Finanzmärkte den frühneuzeitlichen Staat zur institutionellen Initiative zwang, wie sie sich in der Begründung von Instituten wie der Wisselbank oder auch des preussischen Giro- und Lehnbanco 1765⁴³ abbildete. Dabei war freilich die hoheitliche Bankgründung nicht einmal zwingend, wie die Entstehungsgeschichte der Bank of England zeigt, die 1694 im Zeichen einer staatlichen Kreditklemme durch eine Initiative der Londoner City entstand.⁴⁴ Vor allem sie war zugleich paradigmatisch für die neuen Funktionen von hoheitlich geschaffenen Bankinstitutionen, die jetzt nicht nur im Interesse des Kredits errichtet wurden, sondern auch und gerade als »Bank of Issue«⁴⁵ dienten, zur Emission von Banknoten, und die damit vollends einen neuen Typus von Geld, das Papiergeld,⁴⁶ etablierten. Allerdings entstanden damit auch neue Risiken, zumal der Staat nun seinerseits noch aktiver versuchte, von den Dynamiken der Finanzmärkte zu profitieren.

Nicht zuletzt deswegen kam es im ersten Drittel des 18. Jahrhunderts zur Entstehung von geradezu legendär gewordenen Spekulationsblasen, die in Frankreich mit dem Namen John Law⁴⁷ verbunden sind, während England 1720 durch das Platzen der sog. South Sea Bubble erschüttert wurde. Gerade die Geschehnisse in England⁴⁸ zeigen besonders plastisch, wie sehr sich der Staat bisweilen im Finanzmarkt exponieren musste: Die 1711 errichtete South Sea Company übernahm Staatsschulden und emittierte im Gegenzug Aktien. Mit den Mitteln der Korruption, die auch Mitglieder des Königshauses einschloss, mit massiver Täuschung der Öffentlichkeit über die Gewinnaussichten und aufgrund massiver Geldzuflüsse aus Frankreich stieg der Aktienkurs der South Sea Company 1720 in weite Höhen. Doch die Blase platzte insbesondere deswegen, weil die Bank of England die Ausgabe von Krediten für den Aktienkauf blockierte und sich die angekündigten Gewinnaussichten in keiner Weise realisierten. Trotzdem überlebte die South Sea Company, weil der Staat, aber auch die Bank of England, die nunmehr einen Teil der Aktien ihrer ehemaligen Konkurrentin am Anleihenmarkt übernahm, die Rückzahlung der Schulden garantierten. Zwar hatten sich in letzter Konsequenz die staatlichen Schulden vermindert, trotzdem war der Vertrauensverlust in die britischen Staatsfinanzen nicht gering. Deswegen wurde die Konsolidierung (Fundierung der Staatsschuld) in Anleihen mit festen Zinsen notwendig. Das konnte allerdings nur deswegen gelingen, weil das englische Parlament für die Rückzahlung dieser Verpflichtungen bürgte und damit die notwendige Vertrauensgrundlage an den Märkten schuf, die freilich, wie neuere Studien gezeigt haben,⁴⁹ nicht selten auch von der Krise profitiert hatten.

Im Verlauf des 19. Jahrhunderts weitete sich die‍‍‍ Funktion der staatlich begründeten Banken in zwei Richtungen aus: Einerseits wurden sie zuneh|mend zum Garanten einer staatlichen Geldpolitik, die die Emission von Geld in Form von Banknoten – entgegen den Forderungen des Liberalismus – nicht auch in die Hände von Privaten geben, sondern beim Staat monopolisieren wollte. Die so entstehenden Zentralbanken⁵⁰ wurden damit zugleich auch lenders of last resort.⁵¹ Das sei verdeutlicht mit Blick zunächst auf die Bank of England: Mit dem Peel’s Act 1844 wurde der Grundstein für eine Monopolisierung der Notenemission bei der Bank of England gelegt, durch das den anderen Notenbanken zunehmend die Geschäftsgrundlage entzogen wurde.⁵² Als lender of last resort wurde die Bank of England 1890 während der Baring-Krise aktiv: Das Bankhaus Baring⁵³ war in Liquiditätsprobleme geraten, weil es für südamerikanische Anleihen, die es zur Emission übernommen hatte, keine Anleger finden konnte. Die Bank of England rettete das Bankhaus mit einem Darlehen und zeigte gerade in dieser Krisensituation die Bedeutung eines lender of last resort. Im Fall der 1846 begründeten Preußischen Bank⁵⁴ rückte dagegen vor allem das Bestreben in den Vordergrund, durch die Kontrolle der Notenemission die geldpolitische Souveränität des preußischen Staates zu behaupten. Dazu passte der 1845 in der preußischen Staatsleitung formulierte Anspruch, »dem Staat […] das Münzregal, zu dem auch die Anfertigung und Verausgabung von Papiergeld gehört, niemals entziehen zu lassen«.⁵⁵

Allerdings blieb es andererseits nicht bei solchen nationalstaatlichen Fokussierungen. Das zeigte sich seit der Mitte des 19. Jahrhunderts mit dem Siegeszug des internationalen Goldstandards bis etwa 1880,⁵⁶ der wesentlich durch das Zusammenwirken der Zentralbanken stabilisiert wurde. Möglich wurde dies, weil im Zeichen der Globalisierung das Bedürfnis nach einer weltweit harmonisierten Währungsreferenz immer stärker wurde. Hinzu kam der Umstand, dass die außereuropäische Goldförderung (Kalifornien, Australien, Alaska, Südafrika) die notwendigen Goldressourcen versprach. Zudem folgte England als führende Wirtschaftsmacht bereits dem Goldstandard, so dass die Verwendung dieser Referenz den Zugang zum britischen Waren- und Kapitalmarkt zu erleichtern versprach. Der Goldstandard geriet erst mit dem Ersten Weltkrieg in Bedrängnis, um dann in der Weltwirtschaftskrise 1929 endgültig verlassen zu werden.⁵⁷ Damit sollte auch die Aufteilung der Welt in Wirtschaftsblöcke einsetzen, die schließlich in den Zweiten Weltkrieg einmündete.⁵⁸

Das Schicksal des Goldstandards verdeutlicht noch einmal die ganze Ambivalenz in der Beziehung zwischen hoheitlich-staatlicher Herrschaftsbefugnis und den Dynamiken von Währungen und Finanzmärkten: In der Auswahl des Referenzstandards für territoriale Währungen waren der staatlichen Souveränität grundsätzlich ebenso wenig Grenzen gesetzt wie in der Handhabe der Währungen selbst. Aber das änderte nichts daran, dass die Dynamiken der internationalen Währungsentwicklung und deren Rückwirkungen auf einzelne Währungen dem einseitigen Zugriff entzogen waren. Selbst das Zusammenwirken verschiedener Souveräne stellte keine Garantie für die Beherrschbarkeit der Turbulenzen von Währungen und Finanzmärkten dar. Ihre Geschichte ist damit ein besonders interessanter Beleg für die Grenzen hoheitlicher Herrschaftsmacht.